‘중국제조 2025’ 이후 산업정책은 어떻게 이어졌는가

2015년, 제조업을 국가 운영의 중심에 놓다

중국제조 2025은 중국 스스로 ‘제조강국 전략을 실시하는 첫 번째 10년 행동강령’이라고 규정한 문서다. 2025년 제조강국 대열 진입, 2035년 중간 수준, 2049년 선두권이라는 3단계 시간표를 제시했다. 차세대 정보기술, 고급 수치제어 공작기계·로봇, 항공우주, 해양공정, 선진철도, 신에너지차, 전력설비, 농기계, 신소재, 바이오의약·고성능 의료기기 등 10대 분야와 5대 프로젝트를 묶었다.

이를 보조금 목록으로만 보면 핵심을 놓친다. 중앙이 장기목표와 산업을 정하고, 부처가 기술·표준·조달·금융을 설계하며, 지방이 단지·기금·인재·실증을 제공하고, 국유·민간기업이 시장을 만드는 수직 실행체계를 제도화했다. 이후 정책명은 달라져도 이 운영원리는 남았다.

공장에서 국가혁신체계로 범위를 넓히다

2016년 혁신주도 발전전략과 13차 5개년 전략적 신흥산업 계획은 제조업 과제를 기초연구, 국가연구시설, 산학연, 기술사업화와 국가혁신체계로 확장했다. 2017년 차세대 AI 발전계획은 2020·2025·2030 단계 목표를 세웠고, 산업인터넷 정책은 공장 디지털화를 네트워크·플랫폼·보안의 문제로 넓혔다.

중국제조 2025의 지능제조가 설비와 공정의 자동화에 가까웠다면 산업인터넷은 설비·데이터·소프트웨어·공급망을 연결하는 기반이었다. 핵심기술은 과학기술정책으로, 연결은 산업인터넷으로, 산업육성은 전략적 신흥산업 정책으로 분화됐다. 문서는 여러 개가 됐지만 디지털화·핵심기술·산업기초라는 과제는 이어졌다.

쌍순환은 후속 구호가 아니라 상위 운영체계다

2020년 등장한 쌍순환은 국내 대순환을 중심으로 국내와 국제 순환이 서로 촉진되게 하는 거시 발전구도다. 폐쇄경제 선언도, 중국제조 2025의 단순 후임도 아니다. 핵심기술과 공급망의 취약성을 보완하고 거대한 내수를 기술개발·생산확대의 실증장으로 활용하되 국제시장과 자본을 계속 연결하려는 구상이다.

같은 해 본격화된 신형 인프라는 5G, 산업인터넷, 데이터센터, AI와 연산망을 통해 지능제조를 산업과 도시로 확산시켰다. 2021년 14차 5개년 계획은 과학기술 자립자강을 전략적 지지대로 놓고 산업기초 고도화와 산업망 현대화를 쌍순환 안에 배치했다. 정책의 질문은 ‘무엇을 생산할 것인가’에서 ‘어떤 기술·시장·인프라·공급망으로 생산과 소비의 순환을 유지할 것인가’로 넓어졌다.

녹색·시장·데이터가 제조정책 안으로 들어오다

2021년 탄소정점·탄소중립은 에너지와 환경을 제조업의 외부 규제가 아니라 생산함수로 바꿨다. 전통산업에는 비용과 퇴출 압력을, 신에너지·배터리·전력망·에너지절감 장비에는 수요를 만들었다. 중국제조 2025의 녹색제조 기능이 국가 탄소전환과 결합한 것이다.

2022년 전국 통일대시장은 지방의 시장분할·중복인증·차별조달을 줄여 규모의 시장을 만들려는 제도축이다. 2023년 디지털 중국은 네트워크·연산·데이터를 경제·사회·도시 운영과 결합했다. 제조데이터는 공장 부산물이 아니라 모델학습, 공급망 최적화와 금융을 잇는 생산요소가 됐다.

신질생산력과 AI+, 추격에서 적용으로

신질생산력은 특정 산업명이 아니라 기술혁신이 생산요소를 재조합해 고기술·고효율·고품질 성장을 만드는 생산성 개념이다. 2024년 미래산업 정책은 양자·바이오제조·수소·핵융합·뇌-컴퓨터 인터페이스·체화지능·6G를 장기 후보로 제시했다. 같은 해 정부업무보고의 人工智能+(AI+)는 AI를 독립산업에서 기존 산업의 적용수단으로 이동시켰다.

2025년 AI+ 행동의견과 2026년부터 집행된 제조업 전문행동은 지능형 단말·에이전트, 제조업 범용모델, 산업 데이터세트와 응용 시나리오를 전면에 세운다. 과거의 연구개발과 생산능력 구축에 데이터세트·에이전트·실증·최초 구매를 붙여 기술을 실제 주문과 생산성으로 연결하려는 변화다.

15차 5개년 계획, 지난 11년을 재결합하다

2026년 3월 확정된 15차 5개년 계획은 전통산업의 디지털·녹색 고도화, 차세대 정보기술·신에너지·신소재·지능형 커넥티드카·로봇·바이오의약·고급장비·항공우주의 신흥산업화, 양자·바이오제조·수소·핵융합·뇌-컴퓨터 인터페이스·체화지능·6G의 미래산업 준비를 하나의 체계로 묶었다.

산업기초 재건, 핵심 산업망 강화, 공급망 위험평가와 예비능력, 최초 장비·소재·소프트웨어 조달, 전정특신 중소기업, 개념검증·중간시험 플랫폼, 장기자본과 기술금융이 집행수단으로 연결된다. 동시에 보편 지원형·기능형 산업정책, 평가·조정·퇴출과 동질 제품의 과잉투자·출혈 가격경쟁 시정을 강조한다. 전략산업을 포기한 것이 아니라 직접 보조금에서 공통인프라·표준·조달·실증·장기금융으로 수단을 다변화하려는 움직임이다.

강한 집행력과 높은 효율은 같은 말이 아니다

중국의 강점은 정책 누적과 집행사슬이다. 그러나 집적회로·산업용 공작기계·기초 소프트웨어·고급 계측기·일부 소재의 약한 고리는 공식 계획에도 반복된다. 유효수요 부족과 공급과잉·가격경쟁, 지방의 전략산업 중복, 보조금·기금 의존, 데이터 이동·표준통합, AI 안전·윤리·고용, 첨단기술 수출통제와 시장접근도 병목이다.

2026년 7월 중앙정치국이 전국 통일대시장, 동질 제품의 과잉투자·출혈 가격경쟁 시정, 기업 미수금과 내수 확대를 다시 강조한 사실은 병목이 현재진행형임을 보여준다. 중국을 무결점 계획국가로 과대평가해서도, 보조금만 쓰는 비효율 체계로 과소평가해서도 안 된다. 산업과 정책수단별 성과가 불균등하다는 점이 정확한 결론이다.

한국은 다음 구호가 아니라 정책 스택을 읽어야 한다

한국 기업은 중앙문건의 산업명만 보고 진출을 결정해서는 안 된다. 어느 부처 행동계획과 어느 도시 예산·실증·조달로 연결됐는지, 현지 고객의 실제 수요와 지급능력이 있는지 봐야 한다. 범용 완제품의 가격경쟁보다 정밀센서·제어·검사, 산업 소프트웨어·보안, 고품질 데이터, 엣지 AI, 에너지효율·인증처럼 중국이 필요로 하지만 단기간 대체하기 어려운 병목을 찾아야 한다.

정부는 중앙–부처–지방–기업 집행지도를 상시 갱신하고 기술안보·수출통제와 공동표준·시험인증·탄소감축·제3국 협력을 분리해야 한다. 지자체는 포괄 MOU보다 수요기업·조달예산·실증기준이 있는 사업을, 대학·연구기관은 IP·데이터·이중용도 경계를 정한 공동연구–개념검증–중간시험을 설계해야 한다. 금융은 정책지정을 성장보증으로 보지 말고 지방재정·가동률·매출채권·공급과잉·제재위험을 현금흐름과 함께 심사해야 한다.

중국제조 2025의 첫 10년 목표시한은 지났지만 그 산업 설계의 기능은 다른 정책에 남아 있다. 한국이 답할 질문은 중국의 다음 구호가 무엇인가가 아니다. 국가계획에서 부처, 도시, 자본, 실증과 기업으로 이어지는 운영체계를 읽고 경쟁할 영역·협력할 영역·지켜야 할 기술을 구체적으로 구분할 준비가 돼 있는가.